1. Cómo estaba regulado el Patrimonio Histórico-artístico al proclamarse la República


Cuando se proclamó la República, España contaba con una normativa de protección del Patrimonio Histórico-artístico amplia y de cierta utilidad y modernidad. Se trataba de un ordenamiento completo aunque disperso que había ido conformándose poco a poco a lo largo de la segunda y tercera década de aquel siglo, si bien su punto de partida se remontaba a unos años antes, concretamente a 1900, año en que se creó el Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes y la Dirección General de Bellas Artes pues la legislación del siglo XIX, a diferencia de lo que había ocurrido en Italia, en Francia o en el Reino Unido, era muy escasa y de muy reducida eficacia .

Concretamente, el ordenamiento que regulaba el Patrimonio Histórico-Artístico estaba constituido en 1931, fundamentalmente, por las siguientes grandes normas:

• Real Decreto de 18 de octubre de 1901, aprobando el Reglamento para el régimen y servicio de las Bibliotecas Públicas del Estado (G.M., núm. 295, de 22 de octubre de 1901). Constituyó la primera norma relevante de la Restauración pues definió y clasificó las Bibliotecas públicas, estableció su organización y fijó criterios para su funcionamiento.
• Real Decreto de 22 de noviembre de 1901, aprobando el Reglamento para el régimen y gobierno de los Archivos del Estado cuyo servicio está encomendado al Cuerpo facultativo de archiveros, bibliotecarios y arqueólogos (G.M., núm. 330, de 26 de noviembre de 1901). En línea innovadora como la anterior, también definió, clasificó y organizó los Archivos públicos, fijando igualmente criterios para su funcionamiento.
• Real Decreto de 29 de noviembre de 1901, aprobando el Reglamento para el régimen de los Museos Arqueológicos del Estado servidos por el Cuerpo facultativo de Archiveros, Bibliotecarios y Arqueólogos (G.M., núm. 337, de 3 de diciembre de 1901), que clasificaba a todos los Museos regidos por el Cuerpo en tres categorías, organizaba con gran cuidado la función pública de los Museos y establecía criterios detallados de funcionamiento y organización administrativa.
• Ley de 7 de julio de 1911, dictando reglas para efectuar excavaciones artísticas y científicas y para la conservación de las ruinas y antigüedades (G.M., núm. 189, de 8 de julio de 1911). Fue la primera gran Ley española reguladora del Patrimonio Histórico-artístico. Daba un concepto jurídico de excavación y de antigüedades, ordenaba la formación de un Inventario de ruinas monumentales, reservaba al Estado la realización de excavaciones en propiedades particulares, atribuía también al Estado las antigüedades descubiertas casualmente, otorgaba al Estado la concesión de autorizaciones para hacer excavaciones, concedía la propiedad de los objetos descubiertos a los autores de las excavaciones autorizadas, salvo que se tratara de descubridores extranjeros (cuyo acceso a la propiedad se dificultaba sin llegar a prohibirse), se legalizaba, en cambio, la posesión de antigüedades antes de la entrada en vigor de la Ley y autorizaba a realizar duplicados de los hallazgos para los Museos provinciales o locales. En conjunto, era una Ley aceptable para su tiempo que permitió ordenar el ejercicio de las excavaciones aunque no dejó de crear problemas a la hora de atribuir la propiedad de los hallazgos, si bien más allá de sus deficiencias técnicas ya fue objeto, con ocasión de su debate parlamentario, de críticas desde presupuestos conservadores que se resistían al control de la circulación de los bienes y a la apropiación por el Estado de todos los descubrimientos. Esta Ley fue desarrollada por el Reglamento provisional para la aplicación de la Ley de 7 de julio de 1911 de 1 de marzo de 1912 (G.M., núm. 65, de 5 de marzo de 1912) que añadió el límite cronológico preciso para calificar las antigüedades (hasta el reinado de Carlos I), dio instrucciones más precisas para combatir la expoliación, atribuyó la ejecución de ambas normas al Inspector General de Bellas Artes y creó, regulándola con precisión, una Junta Superior de Excavaciones y Antigüedades así como los Delegados especiales de excavaciones. Por último, dio reglas para la formación del Inventario.
• Real Decreto de 16 de febrero de 1922, sobre exportación de objetos artísticos (G.M., núm. 50, de 19 de febrero de 1922). Aunque había antecedentes en el siglo XIX, siempre muy poco eficaces, esta disposición creó Comisiones de Valoración así como un procedimiento para solicitar la exportación de objetos artísticos. Las Comisiones tenían atribuciones para denegar la solicitud. Fue complementada por las Reales Órdenes del Ministro de Hacienda de 29 de agosto de 1922 (G.M., núm. 246, de 3 de septiembre de 1922), que afinó algo más las clases de objetos que se consideraban inexportables, y del Ministro de Instrucción Pública y Bellas Artes de 8 de noviembre de 1922 (G.M., núm. 315, de 11 de noviembre de 1922). Este conjunto normativo no sirvió para detener la exportación de los frescos de San Baudelio de Casillas (Soria) ni de los Monasterios de Ovila (Guadalajara) y Sacramenta (Segovia) .
• Real Decreto de 9 de enero de 1923, relativo a la necesidad de autorización previa para la enajenación válida de obras artísticas, históricas o arqueológicas de que sean poseedoras las Iglesias, Catedrales, Colegiatas, Parroquias, Filiales, Monasterios, Ermitas y demás edificios de carácter religioso (G.M., núm. 10, de 10 de enero de 1923). Ésta es una de las últimas disposiciones anteriores a la dictadura de Primo de Rivera, aprobada por un Gobierno liberal, que con valentía planteó: i) que la Iglesia no era propietaria de sus bienes sino meramente poseedora; ii) que, por ende, correspondía al Estado resolver los supuestos excepcionales en que la Iglesia poseyera bienes no sometidos a desamortización; iii) animó a crear Museos diocesanos.
• Real Decreto-ley de 9 de agosto de 1926, sobre protección, conservación y acrecentamiento de la riqueza artística (G.M., núm. 227, de 15 de agosto de 1926) que no es otro que el denominado coloquialmente “Decreto Callejo” por ser éste el Ministro de Instrucción Público y Bellas Artes que lo elevó a la consideración del Consejo de Ministros. El proyecto de este Decreto-ley fue elaborado por una Comisión especial creada por Real Decreto e iba precedido de una grandilocuente exposición de motivos que señalaba el peligro en que estaba la riqueza histórico-artística española pues de poco habían servido las Leyes anteriores, lo que hacía necesaria la intervención directa y eficaz del Estado, si bien esta intervención, a diferencia de las normas del pasado, consistiría en “dar mayor espiritualidad y fuerza a nuestra legislación”. El Decreto-ley ponía bajo la tutela y protección del Estado los bienes del tesoro artístico arqueológico nacional que se definía ya sin parámetros temporales y con un concepto indeterminado de alcance teleológico si bien, a continuación, se añadía una taxonomía completa y correcta donde destacaba, al fin, un concepto cerrado de monumento. Contemplaba la declaración de utilidad pública para la conservación de los monumentos y del Patrimonio Etnográfico, que también se protegía, y se declaraba, por ministerio de la Ley, la inamovilidad de los monumentos aunque no se controlaba su transmisión. Se preveía también el deber de conservación de los monumentos privados y su expropiación alternativa así como la cesión a terceros con el deber de conservación. En cuanto a la declaración de monumentos, derogaba implícitamente la Ley de 4 de marzo de 1915, referente a los Monumentos Nacionales arquitectónicos artísticos, asumiendo su contenido y ampliándolo a los bienes muebles cuyo régimen jurídico venía a disciplinar y volvía a regular, con algunos retoques que dificultaban la exportación, si bien no llegaban a prohibirla de manera radical (¡hasta fijaba una tasa de exportación!). Es indudable que el Decreto-ley supuso una mejora en el régimen de protección tanto porque sistematizaba todas las previsiones normativas como por su intensidad y por su mejora conceptual, y porque, además, vino a conectar con gran cuidado las técnicas urbanísticas con la protección de los bienes culturales y poner bajo protección todos los bienes, muebles e inmuebles, que formaban el Tesoro Artístico, lo cual no tenía antecedentes en la normativa anterior. Pocos días después de aprobarse esta disposición, el Ministro de Instrucción Pública y Bellas Artes dictó la Real Orden Circular de 24 de agosto de 1926, en la que se recordaba a los Gobernadores Civiles el cumplimiento del Decreto-ley (G.M., núm. 237, de 25 de agosto de 1926), y algunos meses después se aprobó el Real Decreto de 19 de noviembre de 1926, creando la Junta Central de Patronato y el Comité Ejecutivo (G.M., núm. 324, de 20 de noviembre de 1926), así como, más adelante, el Reglamento de atribuciones de la Junta (G.M., núm. 178, de 26 de junio de 1928), de los que hablaremos más abajo.
• Real Decreto de 2 de julio de 1930 sobre enajenación de obras artísticas, históricas o arqueológicas (G.M., núm. 186, de 5 de julio de 1930). Venía a establecer un nuevo procedimiento de autorización de las obras artísticas (cuya noción se establecía), si bien no era aplicable a las obras de titularidad privada o que fuera a adquirir una institución pública.

Como puede observarse, al proclamarse la República, la normativa de protección de los bienes culturales era extensa y denotaba una seria preocupación de los Gobiernos del reinado de Alfonso XIII (conservadores, liberales y los correspondientes a la Dictadura de Primo de Rivera) por el cuidado del Patrimonio Histórico. Lo característico de este cuadro normativo es que se inicia en el siglo XX, justamente tras la creación del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes, por lo que puede pensarse que la aparición de un Departamento ministerial con atribuciones reconocidas sobre esta materia creó una dinámica tuitiva muy intensa. Por eso tiene interés recordar igualmente el cuadro orgánico existente al proclamarse la República.

Se desprende de lo que acabamos de señalar que el núcleo orgánico esencial estaba constituido por el Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes, en cuyo seno se situaba la Dirección General de Bellas Artes. El Real Decreto de 18 de abril de 1900 (G.M., núm. 109, de 19 de abril de 1900), en efecto, suprimió el Ministerio de Fomento y creó otros dos, a saber, el Ministerio de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas y el Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes, el cual tenía, entre otras atribuciones, “Bellas Artes, Archivos, Bibliotecas y Museos” para lo cual se creó, a continuación, la Dirección General de Bellas Artes. Pero la protección del Patrimonio Histórico tenía en España una tradición de seis décadas que hacía que se antepusiera a la Administración profesional la Administración honorífica, que, como veremos a continuación, persistió no sólo durante la Monarquía de Alfonso XIII sino incluso durante la Segunda República.

Por centrar la compleja organización de la protección del Patrimonio Histórico-Artístico que coexistía con la Dirección General de Bellas Artes hasta 1931, se pueden citar los siguientes órganos: i) la Inspección General de Monumentos; ii) la Junta Superior de Excavaciones y Antigüedades; iii) la Junta de Patronato para la protección, conservación y acrecentamiento del Tesoro artístico-nacional; y iv) las Comisiones Provinciales de Monumentos:

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