La Política de Desarrollo Rural de la Unión Europea para 2007-2013


En las últimas décadas se ha asistido al desarrollo de una nueva política rural europea que se configura, cada vez más, como una verdadera política y no como una simple declaración de intenciones nunca puestas en marcha (Delgado, 2004, 259) (11). El Reglamento 1689/2005, que crea el FEADER (12), así como la Decisión 2006/144/CE (13) sobre las Directrices Estratégicas europeas de desarrollo rural son el punto de partida real de esta nueva etapa. En este nuevo Reglamento, bajo un sólo fondo, se ofrecen un conjunto de medidas, antes dispersas entre las políticas sectoriales y territoriales, que intentan aplicar una mayor transparencia, simplicidad y coherencia en dicha política.

Los objetivos fundamentales que se establecen en este nuevo Reglamento se expresan en su art.4:
1. mejorar la competitividad de la agricultura y de la silvicultura mediante la ayuda a la reestructuración, el desarrollo y la innovación;
2. mejorar el medio ambiente y el medio rural mediante ayudas a la gestión de las tierras;
3. mejorar la calidad de vida de las zonas rurales y fomentar la diversificación de la actividad económica.

Estos objetivos se aplicarán a través de la implantación de 4 Ejes. Los tres primeros temáticos, correspondiendo a cada uno de los tres objetivos antes señalados, al que se le une otro de carácter “transversal o metodológico” dedicado al enfoque Leader.
• El 1º contempla medidas relativas al capital humano y físico en los sectores de la agricultura, los alimentos y la silvicultura y a los productos de calidad.
• El 2º pretende proteger y mejorar los recursos naturales, así como preservar los sistemas agrarios y forestales tradicionales de gran valor medioambiental y los paisajes culturales de las zonas rurales europeas.
• El 3º contribuye al desarrollo de infraestructuras locales y del capital humano en las zonas rurales para mejorar las condiciones de vida así como propiciar la diversificación de las actividades productivas.
• El 4º, basado en la experiencia del Leader, introduce posibilidades innovadoras de gobernanza partiendo de planteamientos locales de desarrollo rural de abajo a arriba.

Estructura del Desarrollo Rural 2007-2013.



FUENTE: Imagen capturada de la web http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/index_es.htm

Se establece una financiación mínima del 10%, 25% y 10% por parte del FAEDER para los ejes 1, 2 y 3, respectivamente. Esto garantiza que cada programa refleje al menos los tres objetivos políticos principales a la vez que permite a los Estados miembros o a las regiones primar sus actuaciones en función de su situación y necesidades particulares. Para Leader se reserva un mínimo del 5% (2,5% para los nuevos Estados miembros) repartiendo sus gastos entre los tres Ejes políticos.

La contribución financiera de la UE a la política de Desarrollo Rural se adaptará a una programación plurianual regulada en el Reglamento 1290/2005 sobre la financiación de la Política Agrícola Común (14). En él se crean dos nuevos fondos para 2007 en sintonía con sus dos “pilares”: la política de mercados y la de desarrollo rural.
• El Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) que financia el primer pilar.
• El Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) que financia el segundo.

Por lo que a la cuantía se refiere, en su reunión de diciembre de 2005, el Consejo Europeo acordó las nuevas Perspectivas Financieras para el período 2007-2013 (15). En este marco se asignó a la política de Desarrollo Rural la cantidad de 69.750 millones de euros (desde ahora M€). Esta cantidad se ha modificado dos veces. Una en septiembre de 2006 para incluir, entre otros, los ingresos de la modulación obligatoria del primer pilar elevándose la cifra inicial hasta los 77.660M€ (16). Otra en junio de 2007 para incorporar al reparto a Bulgaria y Rumania alcanzándose la cifra final de 88.294M€ (17).

Su concreción en España


Las directrices nacionales del Desarrollo Rural

El Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA), en colaboración con otras instituciones y agentes sociales, ha elaborado el Plan Estratégico Nacional (desde ahora PEN) en el que se concreta el diseño general de la Política de Desarrollo Rural para nuestro país para 2007-2013 (MAPA, 2007a) (18). En base a la posibilidad que ofrece la normativa comunitaria de regionalizar la programación de esta política así como de las atribuciones competenciales existentes en nuestro país, serán las Comunidades Autónomas las encargadas de diseñar y gestionar los diecisiete programas rurales regionales -uno por Comunidad Autónoma- a los que se añadirá un programa específico para la Red Rural nacional, que será gestionado desde la Dirección General de Desarrollo Rural del MAPA.

Con el fin de que entre los diferentes programas rurales regionales existan puntos de encuentro comunes a todos ellos, se ha elaborado un Marco Nacional (19) en el que se recogen los elementos comunes y medidas horizontales que de forma obligatoria tendrán que incorporar cada uno de ellos, pudiéndose incorporar medidas específicas que respondan a las diferentes situaciones regionales así como ampliar los requisitos y criterios de las medidas horizontales definidas en aquél.

Por otro lado, como no podía ser de otro modo, el PEN recoge en su diseño las pautas comunitarias estableciendo como prioritarias las regiones de Convergencia y asumiendo sus Directrices Estratégicas en sintonía con los cuatro Ejes de actuación antes señalados. La participación financiera del FEADER se establece en 50-55%, 35-40%,10-15% y un mínimo 10%, respectivamente, para los 4 Ejes. De estos porcentajes llama poderosamente la atención dos cuestiones. La importancia asignada al primero al concentrar más de la mitad de los fondos FEADER, sobre todo cuando la normativa comunitaria sólo establecía un mínimo del 10% y, en el mismo sentido, el fuerte impulso al Leader al duplicar los fondos mínimos establecidos por la UE. Es evidente que el objetivo de la competitividad del sector agrario se impone de forma abrumadora si de fondos se habla, pero no es menos cierto un volumen importante de medidas contribuyen a cumplir objetivos de Ejes diferentes al inicialmente adscrito, como ocurre con algunas del 1 en relación con el 2 y, por otro lado, en esta asignación no se incluyen las aportaciones del 4 que, en su inmensa mayor parte, se destinará al cumplimiento de los objetivos propuestos en los otros tres, especialmente del tercero.

Medidas Horizontales y Elementos Comunes

Como ya se dijo, la normativa nacional obliga a la inclusión de una serie de medidas con carácter obligatorio en todos los programas de desarrollo rural que se instrumenten en las diferentes Comunidades Autónomas así como una serie de elementos comunes para otras medidas.

Por lo que a las primeras respecta, el Marco Nacional establece un total de seis medidas, cuatro en el primero y dos en el segundo.

Dentro del Eje 1 se establecen:
1. Gestión de los recursos hídricos cuya finalidad última es el ahorro de agua, a través de la eficacia hídrica por medio de la modernización de regadío y no por su incremento, en coherencia con los objetivos marcados por la Directiva Marco del Agua. El agua se ha convertido ya no sólo en un recurso social básico para la vida, sino también económico por el que compiten cada vez más múltiples actividades pasando a ser un factor clave de desarrollo rural (Frutos, 2006) (20).
2. Aumento del valor añadido de las producciones agrícolas y forestales, siendo las máximas beneficiadas las empresas agro-forestales de menor tamaño.
3. Puesta en marcha de los servicios de asesoramiento a las explotaciones agrarias tanto para su implantación como para cubrir parte de los gastos generados a los agricultores ante la obligación de cumplir con los requisitos de la condicionalidad, la seguridad laboral, el bienestar animal, impuestos por la PAC.
4. Instalación de jóvenes agricultores para frenar el proceso de despoblamiento de las áreas de menor densidad de población. Se primará a los jóvenes que se instalen en explotaciones consideradas prioritarias y que desarrollen, además, otra actividad discriminándose positivamente a la mujeres.

En el Eje 2 se contemplan:
5. La prevención de los incendios forestales a través tanto del desarrollo de infraestructuras de prevención en áreas de alto y medio riesgo como por medio de ayudas a la selvicultura preventiva.
6. La conservación tanto de los espacios forestales de la Red Natura 2000 (21), mediante el mantenimiento, restauración y mejora de los hábitats y poblaciones de especies de interés comunitario, como de aquellos otros que requieran una protección estricta.

Por lo que a los elementos comunes respecta se ha de señalar, en primer lugar, el establecimiento del Contrato Territorial de Explotación, entendido como una relación contractual entre los agricultores o entidades asociativas y la Administración, para la gestión de las medidas de los Ejes 1 y 2. En segundo lugar, el Marco Nacional establece elementos comunes para medidas correspondientes al Eje 2, en concreto, la ayuda a la producción ecológica –no en vano Andalucía lidera su implantación en nuestro país, convirtiéndose en una alternativa real para el mantenimiento de la actividad agraria así como el fomento de un desarrollo rural sostenible (Armesto, 2007) (22), a la red Natura 2000 en el ámbito agrario y las destinadas a compensar las dificultades naturales en zonas de montaña y similares.

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