El derecho de acción del ciudadano: la acción popular y la acción pública en el ejercicio de defensa del patrimonio histórico artístico
1.- Introducción
La pretensión de este trabajo tiene una clara finalidad, dar a conocer el ejercicio del derecho de denuncia del ciudadano a través de la figura de la acción popular, que consideramos ciertamente relevante en aquellos casos donde el patrimonio cultural se puede ver comprometido en cuanto a su preservación, conservación y divulgación. Lo que la sociedad espera de las administraciones y de los poderes públicos es que cumplan con su cometido, competencia y obligaciones que le vienen impuestas por imperio de la ley.
No decimos nada nuevo si publicitamos que en multitud de ocasiones se producen omisiones, dejaciones, desidias y falta de interés en la tutela de los bienes culturales, e incluso en ocasiones, son las propias administraciones las que van más allá permitiendo y concediendo licencias de demoliciones que hacen desaparecer nuestras señas de identidad. Hoy no podemos contemplar gran parte del patrimonio edificado de las ciudades que ostentaban valores arquitectónicos, artísticos, históricos y ambientales en las primeras décadas del siglo XX, sólo quedan testigos a través de imágenes, postales de la época precedente al desarrollo turístico o fotografías que se conservan en archivos públicos o en álbumes privados. Son los únicos testimonios que quedan de aquel patrimonio edilicio que perdieron las ciudades por una piqueta autorizada
Ese patrimonio dilapidado desnaturalizó la imagen real de las ciudades de las primeras décadas del siglo XX por un erróneo entendimiento del desarrollismo estructural dado en España en aquellos años, donde primaban las nuevas edificaciones en suelos consolidados ante las arquitecturas preexistentes con valores dignos de ser preservados. Con ellas desaparecieron valores arquitectónicos y trazados característicos de los ensanches de las ciudades del siglo XIX y primeros del XX, lugares propios de las formas de habitar de las generaciones anteriores.
En el Preámbulo de la ley del Patrimonio Histórico Artístico Español(1) se hacen manifestaciones de buenas intenciones dirigidas a la protección y a la preservación con base en el establecimiento de obligaciones a todos los poderes públicos de conformidad con el Art. 46 de la Constitución y dirigidas al enriquecimiento de los bienes que lo integran. El hecho de que el legislador estatal y autonómico promulgue normas protectoras y establezcan obligaciones a las administraciones para la preservación del patrimonio cultural mueble o inmueble, no impide que se sigan cometiendo violaciones de las normas.
Ante esa ausencia del cumplimiento de obligaciones y ante la omisión del deber de proteger y fomentar el patrimonio cultural de ciertas administraciones, el legislador previendo y conociendo la realidad material de la que se parte en la ciudad, especialmente, en relación con el patrimonio edilicio, facultó a los ciudadanos para que, en el ejercicio de su derechoobligación, denunciaran cualquier acto contrario a la preservación y conservación de la herencia edificatoria, poniendo tal acto ilícito en conocimiento de la Administración y, en su caso, solicitando amparo a los Juzgados y Tribunales de Justicia.
Ese derecho-obligación otorgado a los ciudadanos por imperio de la ley y recogido en nuestra Constitución (Art. 125), es un derecho de acción ante las administraciones, los poderes públicos y ante los Tribunales de justicia cuando la Administración a la que se acude no responde o, cuando se dé el supuesto de ser ella la que de forma directa o indirecta es colaboradora necesaria para la comisión de una infracción de tipo administrativo o penal contra el patrimonio cultural en general.
De aquí que este trabajo pretenda divulgar el derecho que ostentan los ciudadanos a través de la acción popular, bien, de forma individual, o constituidos en asociaciones. El ejercicio de denuncia debe iniciarse ante la Administración local o autonómica competente en materia de patrimonio cultural y, ante una respuesta denegatoria o ante el silencio de la misma, deberá acudirse a los Tribunales de justicia, bien al orden jurisdiccional contenciosoadministrativo o, en su caso, al penal, poniéndolo en conocimiento del Ministerio Fiscal.
No es usual hallar una conducta arbitraria de la Administración contra un bien de la relevancia de una catedral. Por el contrario, lo que sí ocurre, con cierta frecuencia, es la agresión y la eliminación de aquellas arquitecturas y partes de la ciudad histórica o tradicional con morfologías urbanas con valores vernáculos, tradicionales, ambientales e industriales como resultado de la carencia de formación de los dirigentes políticos que siempre encuentran técnicos dispuestos a informar favorablemente a la demolición de estas construcciones o de esa parte de la ciudad.
Constituye una provocación para los especuladores de suelo el hecho de dotar a estas áreas urbanas de incrementos de edificabilidad notablemente superiores de las que disponían tradicionalmente. Ante estos casos, lo recomendable es controlar el planeamiento general municipal en lo referente a la calificación pormenorizada en suelos consolidados para que esto no ocurra. Para ello, hay un momento en el procedimiento de tramitación de los planes urbanísticos o de los Catálogos de Protección, la exposición pública, que dispone de unos plazos breves que suelen oscilar, el designado a la exposición del plan general o del instrumento objeto de aprobación municipal inicial o provisional es de un mes o en algunos casos de dos. Ahora bien, si lo que se pretende es atacar el instrumento de planeamiento por razones de transgresión de alguna norma o cualquier defecto formal relevante, hay que esperar a la aprobación definitiva dada por el órgano competente y su íntegra publicación en el boletín oficial que corresponda. Será, a partir de ese momento, cuando cualquier ciudadano disponga de dos meses para acudir a los Tribunales de justicia, solicitar la nulidad radical (Art. 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, Procedimiento administrativo común de las administraciones públicas), o, en su caso, la anulabilidad (Art. 48 del mismo texto legal).
Las exposiciones públicas de los planes de reforma interior, de rehabilitación de centros históricos o de ámbito parcial, deben ser objeto de revisión detallada de los contenidos pormenorizados de las calificaciones urbanísticas, no sea que un plan de rehabilitación se constituya en una herramienta para la eliminación de esa parte de la ciudad tradicional como consecuencia de otros intereses ajenos a la conservación y al fomento del patrimonio cultural inmobiliario.
No debemos dejar de señalar la importancia que para la protección del patrimonio históricoartístico representan los Arts. 45 y 46 en concordancia y armonía con el Art. 125, todos ellos de la Constitución, en donde se habilita, de conformidad con la ley, al ciudadano para que actúe contra quienes pretenden hacer desaparecer el patrimonio cultural, seña de identidad de nuestros antepasados y de sus formas de habitar, que deben ser objeto de preservación para las generaciones presentes y futuras.
2.- La acción popular: Fundamentos constitucionales y normas con rango de Ley. Antecedentes históricos y regulación jurídica
2.1.- Antecedentes constitucionales: Las Constituciones Españolas: 1812 a 1978 y el derecho de acción
Generalmente suele considerarse como primera Constitución(2) promulgada en España, la llamada de Cádiz o la Pepa (1812), cuando en verdad la primera Constitución fue la Carta de Bayona de 1808. Las Constituciones son una de las importantes fuentes de las que se dispone para vislumbrar la institución de la acción popular, entendida esta acción dentro de la jurisdicción penal (Art. 255 CE-1812) dirigida exclusivamente contra los delitos de soborno, cohecho y prevaricación que se cometieran por jueces y magistrados. Más tarde, en la Constitución de 1869 (Art. 98) y en la de 1876 (Art. 22) la acción popular se mantuvo con el mismo tenor que su predecesora, siempre dentro de la jurisdicción penal.
Será a partir de la Constitución de 1931 cuando se ahonde más en los derechos de acción a disponer por los ciudadanos (Art. 29), muy confinada a la jurisdicción penal, pero, en este caso, con la inclusión de la consideración, por primera vez, de la innecesariedad de prestar fianza ni caución de ningún género que impidiera el ejercicio de la acción.
En el caso de la vigente Constitución (1978), la participación del ciudadano va más allá del derecho-obligación del ejercicio de denuncia que se le otorga a la acción popular, especialmente en aquello que concierne a la prestación o colaboración dentro del ámbito penal como miembro de la institución del Jurado, o en la formación de los miembros constituyentes de los tribunales consuetudinarios (Art. 19,3 y 4 Ley Orgánica del Poder Judicial -LOPJ-).
En nuestra Constitución de 1978, el Art. 125 recoge tres supuestos de colaboración de los ciudadanos: Uno, donde se puede ejercitar la acción con base en la figura de la acción popular o pública con un verbo claro pero a su vez indeterminado; dos, la participación de los ciudadanos como miembros del Jurado y tres, su intervención en los tribunales consuetudinarios.
GARRIDO FALLA (2001) recoge del preámbulo de la Carta Magna que hoy rige nuestro marco jurídico y garantiza la estructura del Estado, la expresa mención a la proclama de su voluntad de promover el progreso de la cultura para asegurar a todos una digna calidad de vida, dirigida a los destinatarios de la norma y que luego recoge en su texto articulado (Art. 46 CE).
El precepto constitucional (Art. 125) excluye de la representación de la acción popular a la propia Administración, únicamente será ejercitable la acción por el ciudadano, persona física o jurídica. El Tribunal Constitucional (TC) rechaza que el término ciudadano pueda interpretarse como extensivo a la Administración pública, sólo cabe reconocer esa “legitimación” o habilitación para ejercitar el derecho de acción a la persona física y a la jurídica STC 129/2001, de 4 de abril de 2006.
En el derecho español, la figura de la acción popular es una manifestación característica de la acción penal en cuanto a los delitos públicos perseguidos por el Ministerio Fiscal, quedando legitimados todos los ciudadanos españoles como así se recoge en la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECrim) en sus Arts. 101(3), 270 y 782.
